Staatssecretaris Weekers is in de problemen gekomen door een ‘niet weten’. Dat ‘niet weten’ raakt de Dienst Toeslagen van de Belastingdienst. In de vorming van deze dienst ligt voor een deel de sleutel voor de problemen van de stas en daar kan ik uit persoonlijk inzicht wat over vertellen – met mogelijk een bredere les.
Het debat over de fraude door Bulgaren over misbruik of fraude van de zorgtoeslag is erg op de persoon van de staatssecretaris gericht en draait – als vanouds – vooral over de vraag hoe de staatssecretaris de tweede kamer heeft geïnformeerd over wanneer hij van wat wist. Ik heb even geen mening over de persoon. Het gaat over heel veel geld, er lijkt iets heel erg fout te zijn gegaan en de staatssecretaris lijkt niet erg gelukkig in zijn antwoorden op vragen van de oppositie. Tsja. Maar ik heb er geen onderzoek naar gedaan en ik besef dat zaken vaak anders liggen dan het lijkt.
Waar ik wel wat van weet is hoe het allemaal begon. Daar was ik bij. En al is dat al wat jaren geleden, het is wel de moeite waard om daar op terug te komen. Er is namelijk iets aan de hand dat verder gaat dan het voor de hand liggende: de bewindspersoon ‘moet zijn verantwoordelijkheid nemen’. Hoe logisch ook, dat garandeert niet dat de juiste les wordt geleerd.
Het startte bij de gedachte van de levensloop. Die is niet bij toeval geboren bij een actieve groep dertigers rondom het CDA. YUPpen dus: young urban professionals die zich ‘in het spitsuur van het leven’ bevinden: druk met carrière, gezin en leven. Ab Klink, Guusje Dolsma, Alex Krijger, Frank van den Heuvel en anderen zijn stevig met dit levensloop denken verbonden. Ik minder, maar ik herinner mij wel een vakantie in Schotland waarin ik tijdens een zelfs voor de Schotse Hooglanden woeste bui zomaar een concept-verkiezingsprogramma schreef voor de verkiezingen in ’98 – oppositietijd dus – en die helemaal langs de lijnen van een levensloop was vormgegeven. Startend met geboorte, eindigend met overlijden en alles er tussenin: artikelen met beleidsvoornemens voor elke fase van het leven. Ik vind het nog altijd jammer dat de klassieke indeling uiteindelijk won, want er is iets aan de levensloop benadering dat erg nuttig is: het dwingt tot integraal kijken, tot het onderkennen van afhankelijkheden. Maar dan moet je het wel goed doen. Doe je dat niet, dan blijf je hangen in individuele maatregelen. Maatregelen die niet passen binnen het bestaande systeem en de situatie niet verbeteren.
Uiteindelijk heeft deze levensloopbeweging twee concrete erfenissen opgeleverd. Het eerste is de roemruchte ‘levensloopregeling’, het tweede is het toeslagenverhaal. Bij dit laatste gaat het om diverse regelingen waarbij via toeslagen inkomens op peil worden gehouden op terreinen als zorg en huur. Achteraf twijfel ik tussen respect voor het feit dat beide constructies er überhaupt zijn gekomen en wanhoop over de vorm die ze hebben gekregen. De levensloopregeling was een te mager kindje om te kunnen overleven. Daar zal ik het hier verder niet over hebben. De toeslagregelingen hebben het wel ‘gered’ en lijken zelfs onmisbaar te zijn geworden voor elke vorm van inkomenspolitiek. De wijze waarop de toeslagen worden gehanteerd doet echter geen recht aan de oorspronkelijke bedoeling en is uitvoeringstechnisch een gedrocht. Dit laatste is wat de staatssecretaris werkelijk de das om doet. Om dat goed te schetsen wil ik toch nog even terug naar een spannend moment een paar jaar later – nooit gesignaleerd door de journalisten in die periode.
Dat het CDA met toeslagen wilde gaan werken was ruim bekend. Minder bekend was de wijze waarop dat zou moeten gebeuren. Terug in de regering heeft een kleine groep strategen rond Balkenende dit uitgewerkt, waarbij zoveel mogelijk de analogie met verkeringen werd gemaakt. Meest concrete voorstel: de organisatie die de toeslagen zou gaan verstrekken moest worden ondergebracht bij de Belastingdienst. In veel opzichten was en is dat een logisch voorstel. Je hebt de informatie- en geldstromen in principe bij elkaar. Je telt op, je telt af, klaar. En toch is het niet zo voor de hand liggend als het lijkt. Ik was het in ieder geval niet met de strategen eens. In mijn werk kom ik heel veel in aanraking met zelfstandige bestuursorganen en andere rechtspersonen met een wettelijke taak. In de periode 2002 – 2004 was ik daarbij voorzitter van de eerste Rijksbrede benchmark. Dan krijg je wel enig inzicht in wat al die diensten wel en niet kunnen. Om die reden heb ik van het begin af aan het gevoel gehad dat de toeslagenfunctie beter niet bij de belastingdienst maar elders had kunnen worden ondergebracht.
Innen is een andere sport dan uitkeren. Bij innen gaat het om het maximaliseren van de opbrengsten. Ook al maakt de wetgever nog zoveel aftrekposten, de mensen van de fiscus hebben hun proces zo georganiseerd dat de belastingplichtige worden gestimuleerd om zoveel mogelijk van hun geld af te staan. Is het geld binnen, dan is het binnen. Het doel, met andere woorden, is variatiereductie – het makkelijker maken. Uitkeren vraagt om het omgekeerde. Het geld is er, maar dat bereikt alleen het doel als er juist wordt ingespeeld op variatie, want geen uitkeringssituatie is het zelfde. Dat moet uiteraard ook slim gebeuren, maar in plaats van één loket waarin iedereen geld naar toe brengt, gaat het uiteindelijk om de aansluiting bij duizenden lokale loketten.
Voor het innen beschikt de Belastingdienst over alle (basis)informatie die het nodig heeft, voor uitkeren beschikte het over niets. Voor de nieuwe De nieuwe Dienst Toeslagen heeft in korte tijd een huzarenstuk geleverd door een compleet nieuw systeem te bouwen. Maar het kan niet anders of daarbij is de druk heel hoog geweest om het vooral simpel te houden. Ga maar na: de huursubsidie moest in de haast ongedereguleerd over vanuit VROM naar Financiën. Tegen alle adviezen in. Niet alleen betekende dat de verhuizing van een oerwoud aan regelingen en amvb ’s, maar ook van enkele tientallen deels al verouderde hard- en software programma’s. De ziektetoeslag kon geheel nieuw worden opgebouwd, wat het makkelijker maakte, maar wat voor compromis sluit je tussen een kans om state of the art te werken en de noodzaak oude troep mee te laten lopen? Er is eigenlijk maar één antwoord: Keep It Simple Stupid. Variatiereductie dus.
In mijn beeld had er iets anders moeten komen. De organisatie die uitkeren het beste beheerste (waarschijnlijk nog steeds) is de SVB, verantwoordelijk voor o.a. de pensioenuitkeringen. Bouw daar iets omheen, zo was mijn gedachte, want ook daar moest nog veel gebeuren. Dit paste – en past – bij mijn gedachte ofwel de SVB of de provincies als ‘back office’ voor de gemeenten te laten opkomen, zodat je gemeenten niet hoeft te dwingen tot een verkeerde schaalgrootte. Centraliseren is iets anders dan schaalvergroten. De combinatie van beide heet ‘moloch’ en dat is nooit positief bedoeld. Centrale uitvoeringsorganisaties kunnen systemen bouwen die variaties reduceren, dienstverleners moeten de variatie juist omarmen. Daarvoor zullen ze juist de schaal van de klant moeten zoeken.
Bovendien moet je altijd uitkijken naar ‘natuurlijke combinaties’. Het sociaal domein sluit gewoon veel beter aan dan het domein van de belastingen. En hier komt mijn punt dat nu zo actueel is: het is mijn overtuiging dat bij een positionering van de toeslagenfunctie bij een SVB-achtige dienst, een goede toetsing veel logischer was geweest dan bij de belastingdienst. De SZW-inspectie en SIOB hebben onderzoek naar uitkeringsfraude in hun primair proces gebrand. Niet voor niets was minister Asscher al lang op de hoogte toen de staatssecretaris het kennelijk nog moest horen.
Hoe dan ook, ik kwam er niet doorheen. Ik herinner me de lunchpauze tijdens een opleiding waarin ik in een garderobe een vertrouwelijk gesprek probeerde te voren over de keuze voor of tegen de Belastingdienst. Al ijsberend en op stangen hangende jassen voor me wegduwend, probeerde ik mijn punt te maken, maar aan de andere kant van de lijn werd het alleen maar ingewikkeld gevonden. Mijn argumentatie werd ook niet vertrouwd. Alsof ik aandelen in SVB had. Nou nee, ook die zou heel anders moeten gaan functioneren. Maar ik voelde het al, mijn voorstel zou niet gaan vliegen.
Bij de kabinetsformatie van 2007 moest het echt gebeuren: de Dienst Toeslagen moest al volop draaien. Er is wonderwerk verricht, maar allemaal wel erg geforceerd, mede omdat beide partners CDA en PvdA elkaar niet vol vertrouwden. Het was nu of nooit. Dus bij een oververmoeid systeem inningssysteem werd een toeslagensysteem gebouwd. Het kraakte, ook doordat een op teamgericht werken gestoelde reorganisatiefilosofie doorkruist werd door allerlei command & control acties. Joop Wijn en zijn SG hebben in die jaren misschien wel het meeste wonderwerk verricht, maar ze hebben onmiskenbaar ook voor een overbelaste dienst gezorgd. Na het vertrek van Joop heeft Jan Kees de Jager weer wonderwerk moeten doen om de dienst niet helemaal uit de rails te laten lopen. Met kunst en vliegwerk is de dienst er in geslaagd de toeslagen de deur uit te krijgen en, zonder cynisme, dat is een prestatie van formaat. Tegelijk verbaast het niets dat de dienst het simpel heeft willen houden, ook als het om controles gaat. Zo'n weeffout krijg je er niet zomaar uit.
Wil ik nu achteraf mijn gelijk halen? Ja, graag. Maar mijn spijt is groter. Nog steeds vind ik het jammer dat ik die jassen niet opzij heb kunnen schuiven in het hoofd van de voorstanders van de belastingdienst.
Hoe dan ook, het is geweest. Het is prettig om een analyse die ik al heel lang in mijn hoofd heb nu eens van me af te kunnen schrijven. Wil ik nu dat er alsnog iets met de Dienst Toeslagen gaat gebeuren? Op zich niet. Wat de Dienst Toeslagen bovenal nodig zal hebben is rust, reinheid en regelmaat. De toevoeging van een versterkte eenheid voor de controles en een zo goed mogelijke samenwerking met de toezichthouders in het veld zal nu moeten volstaan. Tegelijk kijk ik met argusogen naar wat er nu rond de decentralisaties te gebeuren staat. Mocht deze operatie vastlopen, wat me helaas niet denkbeeldig voorkomt, dan zou ik de functie van de Dienst toeslagen meenemen in het herontwerp. De tijd om overal in de marges te blijven bijstellen is snel aan het verdwijnen.
Peter Noordhoek
www.northedge.nl
