Deze week mochten Rob Velders en Meindert Brunia een interessant boekje presenteren op een bijeenkomst van de Inspectieraad. Het ging over het begrippenkader zoals dat in toezichtland van toepassing is. Schreef ik ‘toezichtland’? Foutje, moet natuurlijk ‘inspectieland’ zijn. Of niet? Ik weet het even niet zeker meer. Even nakijken, want daar is dus dit handzame boekje voor.
Het was een boeiende bijeenkomst waarop het boekje werd uitgereikt, overigens samen met nog een ander boek: Rob van Dorp en Jan Schipper presenteerden ‘De Interventie. Hoe los je hardnekkige nalevingsproblemen op?’ Ook interessant, maar Velders en Brunia hebben mijn eerste interesse. Ik heb de wording van het boekje van Velders en Brunia wat mogen volgen en daar komt een kritische reflectie uit voort die zich ook uitstrekt richting het recente WRR rapport over ‘Toezicht op publieke belangen’ van twee maanden eerder. Maar eerst wat specifieke observaties, die samen te vatten zijn onder de recensentenblurp: 'Een onmisbaar en belangrijk boek!'.
Blij ben ik met de definitie van het toezicht als zodanig. Er wordt gewoon aangesloten bij de bestaande drieslag zoals die voortkomt uit de verschillende Kaderstellende Visies op Toezicht, wat weer is overgenomen van de Algemene Rekenkamer. Continuïteit dus. Het gaat om drie-elementen: informatie verzamelen, beoordelen en eventueel interveniëren. Formeel vooral aan vast houden – al blijf ik stiekem hopen op een meer kernachtige omschrijving: weten, wegen, wagen. Vooral in dat laatste woord zit de geschiedenis van het toezicht besloten. Er moet bijna altijd een drempel over worden gegaan voordat tot interventie wordt overgegaan – en dan is de dosering lang niet altijd goed. Ten tijde van het maken van de definitie werd die drempel te weinig genomen, nu soms te snel. Wat waag je wanneer?
En vanaf die definitie blijft het wat mij betreft goed gaan. De begrippen worden lekker droog naast elkaar gelegd, maar met voldoende oog voor de verschillende dimensies van het toezicht. Al kriebelt er iets. Maar eerst dit.
Bij de definitie van ‘stelseltoezicht’ gekomen heb ik moeite deze omschrijving te verteren: ‘Stelseltoezicht is het toezicht op de naleving, de kwaliteit of de veiligheid die zich uitstrekt over het geheel waarvoor de inspectie verantwoordelijk is, of een onderdeel daarvan’. Mijn moeizame vertering ligt aan het feit dat het werkingsgebied van een inspectie gelijkgesteld wordt aan een stelsel: het is, zeg maar, inspectie-centrisch geformuleerd.
In eerste instantie komt het begrip voort uit de behoefte van inspecties om van enige afstand naar het eigen werkingsgebied te kijken. Begrijpelijk, maar in toenemende mate is stelseltoezicht iets geworden waarmee inspecties publieke uitspraken doen over dat stelsel. De invloed van dergelijke uitspraken moet niet worden onderschat: ze definiëren als het ware het stelsel. Dat lijkt me toch een beetje de omgekeerde wereld.
Neem bijvoorbeeld de Inspectie voor de gezondheidszorg. Uitspraken van de inspectie zullen ongetwijfeld steeds gericht zijn op het medisch handelen, maar dat strekt zich ondertussen al wel uit tot bijvoorbeeld het veiligheidsdomein (IND, gevangeniswezen!) en binnenkort – zie het besluit om mantelzorg door zorgverzekeraars te laten doen - tot behoorlijk diep in het domein van de gemeenten.
Over het onderwijsstelsel valt een vergelijkbaar verhaal te vertellen. Wie een beetje in het Europese onderwijsveld rondloopt, wie hoe relatief dominant de positie van de Nederlandse Onderwijsinspectie is in vergelijking met andere landen, ook door al haar stelseluitspraken. Mijn indruk is dat dit ons onderwijsveld relatief lui maakt in de borging van de eigen kwaliteit. Kortom, ik ben niet zo gelukkig met het inspectie-centrisme in de definitie. Alhoewel een glimlach opkomt bij de gedachte dat het stelsel van het Staatstoezicht op de Mijnen vooral gezocht moet worden op boorplatforms in de Noordzee.
In ieder geval wordt het begrip ‘systeemtoezicht’ beter beschreven, althans in de zin dat het (kwaliteits)systeem van de onder toezicht gestelde in de definitie centraal staat en niet primair wordt gedoeld op het systeem zoals de toezichthouder dit hanteert. Zou het kunnen dat de definitie van stelseltoezicht ouder is dan die van systeemtoezicht? Dus deze definitie en bijvoorbeeld die van 'horizontaal toezicht' starten goed, maar kunnen in hun omschrijving niet helemaal verhullen dat ze modernismen zijn. Passen ze wel bij de oorspronkelijke definitie van toezicht?
En zo is er meer op te merken, maar ik moet oppassen dat deze blog niet net zo spannend wordt als een bespreking van een telefoongids. Zijn die er nog? Ik ga dus snel richting dat punt van de samenhang, maar dit wil ik nog kwijt voordat ik daar naartoe ga (snelle lezers mogen dit dus overslaan).
De gehele dimensie ‘gedragsbeïnvloeding’ laat zien dat het hele denken hierover nog op een erg laag, instrumenteel en juridisch pitje staat. Is het opleidingsniveau wellicht te laag van onze toezichthouders? Dat HRO niet als benadering word genoemd verbaast niets, maar dat er echt geen enkele benadering wordt omschreven die begint bij gedragspsychologische aannames, vind ik wel schokkend.
Dan de samenhang, als het dat is. Waarom een begrippenkader? Op de bijeenkomst met de boekpresentatie worden de voor de hand liggende antwoorden gegeven: om beter te kunnen communiceren, om ‘allemaal’ dezelfde taal te spreken. Maar wie is hier ‘allemaal’? En zal het tot diezelfde taal leiden? Een van de aanwezigen op de bijeenkomst zei dat de helft van de 10 rijksinspecties zichzelf in het spraakgebruik als ‘toezichthouder’ noemde en de andere helft zich als ‘handhaver’ betiteld. Dat zou niet veranderen.
Opvallend. Ik ben dus maar in het boekje gaan snuffelen. Wat je dan ziet is dat ‘toezicht’ en ‘handhaven’ wel als aparte begrippen worden omschreven, maar dat ‘inspecteren’ kennelijk niet bestaat. Wel worden de ‘rijksinspecties’ beschreven als instituut. Zijn de rijksinspecties dan de ‘eigenaren’ van beide begrippen? Nou nee, want er zijn ook (markt)toezichthouders, ‘andere toezichthouders’ (handhavers?) en ‘private toezichthouders’. Waarmee het begrip bij deze lezers niet toeneemt, maar afneemt. Een gemist schemamomentje, zullen we maar zeggen. Handelingsbegrip en institutioneel begrip loopt wat mij betreft hier door elkaar en in het handelingsbegrip zit een gat: inspecteren.
En bedenk bij deze schijnbaar semantische discussie: de politiek heeft helemaal geen last van deze begripsverwarring. Wie de nieuwsbrief van Rob Velders volgt, weet dat voor Kamerleden geldt: een week niet om meer toezicht geroepen, is een week niet geleefd.
Wat mij brengt bij de uitgever van dit boekje, het Inspectieberaad. Soms heb je iets in de hand waarvan je niet weet of je de recensie wilt gebruiken als veer of als een scherpe pen. In dit geval beiden. De bijeenkomst waarop het boek werd gepresenteerd was goed. Je merkte enige trots bij het feit dat ze zo’n boekje toch maar even hebben laten maken. Je proefde ook de trots in het eigen vak, ondanks of juist dankzij alle bagger die er over toezichthouders wordt uitgestort. Dat is goed. Zo overleef je – en meer. Complimenten dus. Maar waarom alleen als Rijksinspectie zoiets publiceren als het begrippenkader zich volstrekt leent voor de markt- en andere toezichthouders? En waarom dit boek en het andere boek – die beiden in de kern om de professionaliteit gaan – niet laten uitvoeren door VIDE, de beroepsvereniging? Dit is voor iedereen in het vak. Laat dat niet ontzettend het eilanddenken in de toezichtwereld zien? Juist als je iets doet wat geplaatst kan worden in het kader van het door de WRR gevraagde reflectievermogen, is de wijze van publicatie een symbool dat telt.
Het zal uit pragmatisme zijn gebeurd. Want pragmatisme overheerst op dit moment. Dat was ook de geest van de discussies tijdens de avond. Discussies die mij toch niet het beeld gaven dat er nu hard aan een gezamenlijke taal gaat worden gewerkt. Het is bijna letterlijk zo gezegd: het denkwerk is nu wel gedaan, het komt verder op het doen aan. Nou? Is dat wel zo?
Het is dezelfde terughoudendheid die ook in de lucht hing bij de presentatie van het WRR-rapport ‘Toezien op publieke belangen’. Wie de totstandkoming enigszins heeft gevolgd weet dat het rapport de uitkomst is van een enorm traject. Het was chef sache. De WRR heeft er een enorme onderzoekscapaciteit aan geweid (al vind ik persoonlijk dat ze te makkelijk binnen de bekende kaders en personen hebben gezocht). Uiteindelijk ligt er dan een rapport waarin zo’n beetje de hele beleidsgeschiedenis aan de orde komt en dat uitmondt in de dringende aanbeveling om tot een herijking van de Rijksvisie op toezicht te komen. Anders komt de combinatie van taken en gelden niet bij elkaar en zal de toezichtparadox waarbij ons visie op toezicht afhankelijk wordt gemaakt van incidenten. En wat zegt minister Blok? Niets. Heel erg niets. En wat zegt het Inspectieberaad? Interessant. En ondertussen hoor je: zo’n exercitie als een nieuwe visie op het Rijkstoezicht moest er maar niet komen. Het komt op de uitvoering aan.
Ben ik nu heel erg een negatieve insteek aan het zoeken als ik denk dat noch het Boek van Velders en Brunia, noch dat van Van Dorp en Schippers meer dan een teen in de richting van die nieuwe visie zetten? Dacht het niet. Er is meer nodig, want:
Het was een goede bijeenkomst. De professionalisering werd gediend, maar het urgentiebesef voelde ik te weinig. De volgende keer de hele beroepsgroep erbij graag, de beroepsvereniging voorop.
Peter Noordhoek
www.northedge.nl
Literatuur:
Rob Velders en Meindert Brunia – Begrippenkader rijksinspecties. Inspectieraad, Den Haag, 2013. ISBN 978 94 622 8298 8.
Rob van Dorp en Jan Schipper – De Interventie. Hoe los je hardnekkige nalevingsproblemen op? Inspectieraad, Den Haag, 2013. ISBN 978 94 6228 204 9.
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid – Toezien op publieke belangen. Naar een verruimd perspectief op rijkstoezicht. Amsterdam University Press, Amsterdam, 2013. ISBN 978 90 8964 5951.
