Ah, de slinger slaat terug. Alles moet weer terug naar de staat. Nu is ProRail in discussie. Maar wat is de beste optie? In 2000 heb ik een visie op de inrichting van de samenleving geschreven met het oog op een derde weg. Het model daarachter kwam ik onlangs weer tegen en toen dacht ik 'dat is zo gek nog niet'. Ik start de redenering heel merkwaardig, bij het klankbegrip. Leg de benadering dan verder uit, laat het model zien en maak dan de vertaling naar ProRail. Tot slot laat ik zien hoe het deze benadering in de harde politieke praktijk verging.

Klant
Ooit wel eens een klant ontmoet? En, beviel ‘t? Net zo min als er ‘normale’ Nederlanders zijn, zijn er standaard klanten. Het klantbegrip is dan ook veel misbruikt. Toch kunnen we niet helemaal zonder, want hoe dom, zelfzuchtig of gebrekkig geïnformeerd veel klanten ook zijn, ze hebben voor bedrijven en instellingen één groot voordeel: ze komen van buiten – en zonder het geluid van buitenstaanders weten we allemaal wat er gebeurt: we gaan ons eigen gelijk tot waarheid verheffen.
Maar verder zijn ‘klanten’ ondingen.

In het jaar 2000, op het hoogtepunt van de marktwerking en het ‘New public Management’, is er een publicatie gekomen die naar de samenleving heeft gekeken vanuit het klantbegrip en tot heel andere conclusies kwam dan tot dan toe gebruikelijk. Wellicht is dat ook de reden dat u er nooit van heeft gehoord: het liep te ver voor op de tijd, dus niemand deed er wat mee, ook niet in eigen kring. Toch is dat jammer. Ik haal het hier weer uit de kast en pas het toe op de casus ProRail. Moet ProRail weer onderdeel van de overheid worden of niet? En zo ja, en we toch de fouten van het verleden niet willen herhalen, hoe dan?

Op 17 september jl. heeft de Algemene Rekenkamer, mede met het oog op een belangrijk debat eind deze maand over de toekomstige posities van ZBO's, een brief gestuurd omdat zij zich zorgen maakt**. Zij zegt daarin: "dat het belangrijk is om bij het op afstand plaatsen van publieke taken de gewenste mate van overheidsbemoeienis (publieke sturing en verantwoording) en de gevolgen daarvan vooraf goed te doordenken". Kennelijk is dat dus nog steeds een probleem, ondanks Kaderwetten en weet ik niet wat. Dit is een les voor nu.

Definitie van klant

Wat is de definitie van een klant? Een klant is degeen bij wie het bepalen, betalen en genieten van een product of dienst in één hand ligt. Jij bepaalt of je een ijsje wilt en welke smaak. Jij betaalt ervoor en al likkend geniet je. Helder? Goed zo. Of toch niet. Ik gun iedereen een ijsje en dus een echte klantrol, maar in de dagelijkse werkelijkheid ben ik zelden een echte klant en u ook niet. Als ik zonder helm op mijn motor willen rijden ben ik zeker onverstandig, maar in hoeverre bepaal ik dan nog mijn keuze? Zijn we een klant als we een ziektekostenverzekering afsluiten waarvan de voorwaarden voor het grootste deel door de overheid worden bepaald? Hoeveel keuze hebben we eigenlijk? En in hoeverre betaal ik zelf voor wat zo’n verzekering waard is. Als ik een kaartje voor het openbaar vervoer koop waarvan het grootste deel door de overheid wordt betaald, in hoeverre betaal ik dan echt? En is mijn moeder wel aan het genieten als ze in een verzorgingstehuis wordt opgenomen?
In de praktijk is die klantendefinitie erg problematisch en is er nauwelijks nog een transactie te bedenken waar een zuivere definitie op van toepassing is. Geforceerd overal een klantdefinitie op plakken werkt dus niet. Het mooiste voorbeeld is misschien wel een gedetineerde. Eigenlijk is een bajesklant niets anders dan een soort halffabricaat. Daarbij mag je hopen dat hij op weg naar terugkeer in de samenleving wel betaalt, maar zeker niet bepaalt of geniet. Hoeveel keuze is er werkelijk? Hoe dan ook; als we helemaal in de publieke sfeer terecht komen spreken we over mensen in hun hoedanigheid als burger en niet meer over de mens als klant.

Wiel
Het interessante is dat juist de gebrekkigheid van de klantdefinitie kan helpen bij het bepalen waar een bedrijf, organisatie of instituut geplaatst kan worden op het continuüm van volledige naar totale staat en alles daar tussenin. Het principe is heel simpel: naarmate er minder sprake is van een ‘echte’ klant, in de zin dat de drie elementen ervan herkenbaar zijn voor de burger, is het logisch om zaken meer publiek te organiseren.
Pas wel op: mensen denken hier (terecht) niet neutraal over. Net zoals er mensen zijn die altijd voorkeur aan de markt zullen geven zijn er degenen die voortdurend een rol voor de overheid zien. En dan zijn er nog degenen die geloven in de ‘civil society’: het maatschappelijk middenveld, de participatiesamenleving, of hoe je het ook wilt noemen. De benadering die ik hier presenteer is, niet toevallig, maar wel keurig, mede ontwikkeld om die benadering meer ruimte te geven.

Klantdefinities zijn zelden stabiel en dat geldt ook voor deze persoonlijke voorkeuren. Gelukkig hebben we mechanismen ontwikkeld om met de onenigheid om te gaan. We noemen ze onder meer marktwerking, zelfregulering en democratie. Ook deze mechanismen krijgen hun plaats in het hier gehanteerde model voor inrichting van de samenleving. Al die verschillende krachten zorgen ervoor dat onze ideeën over de samenleving en de plaats van onze structuren daarin zich wijzigen als de spaken in een wiel: de klassieke vierkantjes van de structuren krijgen hun plaats in een cirkel.

Vier spaken
In het model wordt begonnen bij de klant zelf. Naarmate de drie rollen inderdaad bij hem of haar in één hand liggen, kom je sneller bij organisaties / rechtspersonen uit die daarbij horen. Dat is dus vooral aan de linkerzijde van het schema. Aan de rechterzijde is de mens burger en geen klant. Daar tussenin zijn er ruwweg twee overgangsvormen: de ‘maatschappelijke onderneming’ (MO) en de ‘publieke taakorganisatie (PTO)’. Bij elk hoort een eigen vorm van zeggenschap en toezicht.

Dit schema is deels achterhaald door de ontwikkelingen. De ‘onderneming’ was bij het schrijven nog een echte organisatie en geen ‘start-up’ of ‘ZZP’er uit het internettijdperk. De ‘maatschappelijke onderneming’ heeft het onder die naam niet gered, al heeft de rechtsvorm van de coöperatie een nieuw leven gekregen. Ik ben nog steeds een groot voorstander van de PTO, maar de discussie daarover sleept en sleept maar. Hoe dan ook; waar het om gaat is dat er een soort ratio schuilt achter de keuze die je maakt voor een bepaalde instituutsvorm in de samenleving. Kijk eerst naar het schema, daarna kijken we naar ProRail en tenslotte vertel ik nog een klein verhaal over hoe het afliep met deze prachtige indeling.

ProRail
Hoe past ProRail hierin? Voor iedereen die zegt ‘nou die past echt niet in het klantprofiel; niet te snel. ProRail is langs directe en indirecte wijze uitstekend op de hoogte van reizigersaanbod en –wensen. Geen spoorvertraging of ProRail krijgt van reizigers te horen wat ze er van denken, niet alleen de NS. Spoorwegmaatschappijen, transporteurs e.d. maken hun voorkeuren heel direct kenbaar. Vanuit internationaal mededingingsperspectief moet ProRail wel degelijk in de gaten worden gehouden. En tegelijk is het waar; de klantrol is mistig en datzelfde geldt voor de vraag of ProRail nu een commerciële rol heeft of niet. Zeker voor wat dat laatste betreft moet gezegd worden dat ProRail die niet heeft. Het hele bestaan van ProRail is gebaseerd op de gedachte dat juist deze partij niet-commerciële keuzes maakt. Een ‘maatschappelijke organisatie’ dus?
Alles afwegend, ook dat niet. Als je onder aan het schema kijkt, zie je het overheersende motief van burgers als ze kijken naar de inrichting van de samenleving. Als het om ‘het spoor’ gaat kan het best efficienter zijn als er sprake is van een maatschappelijke onderneming, maar de keuze, het sentiment, is duidelijk publiek gericht en zelfs op de rechtstaat gericht: iedereen denkt ‘recht’ te hebben op een goed openbaar vervoer. Ook de politiek – juist de politiek – ontkomt niet aan dat sentiment en dat sentiment lijkt sterker dan wat de efficiency vraagt. Omdat er toch nog wel sprake lijkt te zijn van een rol voor klanten, is het wel logisch om de vorm van een PTO, een publieke taakorganisatie, te kiezen.

Derde weg
Het model komt voort uit de Algemene Beschouwingen van september 1999. Het CDA was ook toen in oppositie en de trend was privatiseren, privatiseren. Om daar wat tegenover te zetten kwam de toenmalige fractievoorzitter Jaap de Hoop Scheffer met een echte ‘derde weg’, beter dan die van Kok. Een uitkomst daarvan was de ‘maatschappelijke organisatie’. En net zoals nu Sybrand Buma moeite had om concreet genoeg te worden over de ‘safe havens’ in Syrië, zo had Jaap moeite om concreet genoeg te worden over deze organisatievorm. Dan wreekt zich toch dat je niet net als de regeringspartijen over een groot ambtelijk apparaat te beschikken. Na afloop van het debat heeft hij toen Gerd Leers gevraagd een werkgroep voor te zitten om met een stevig verhaal te komen. Uiteindelijk heb ik daar het grootste deel van geschreven, met uitstekende inbreng van Johan de Koning, toen medewerker van Ger Leers, nu Unilever, en van mensen als Frank van den Heuvel. Het was een waar genoegen – totdat we aan de afronding toekwamen.

Over de stippellijn
Ik weet nog hoe ik toen voor een gezelschap van een paar Kamerleden en (vooral) medewerkers van de fractie het rapport moest toelichten. De scepsis was niet van de lucht. Alles werd direct via voorbeelden plat gemaakt. Hoe moet het met Schiphol?, hoe moet het met de spoorwegen?, etc. Het idee dat je eerst een kader moet hebben voordat je keuzes kan maken, was niet aan de groep besteed. Dat het de basis moest worden voor een CDA-verhaal werd niet begrepen. Als je er niet direct mee antwoorden kon geven voor de waan van de dag, was het niet interessant. Ik wist toen nog niet zo goed dat het zo werkte, dus dat was een forse les. Het werd helemaal ‘leuk’ toen Hans Hillen binnenkwam en al snel ging eisen dat er een ‘streep’ zou worden getekend zodat duidelijk zou worden waar de scheidslijn tussen publiek en privaat zou komen te lopen. Daar verzette ik mij heftig tegen. Het punt was nou net dat wij dat onderscheid niet zo zwart-wit hanteren. Hoe dan ook, de bijeenkomst liep vast.

Ik weet nog dat ik op een gegeven moment in een klein zijkamertje terechtkwam, waar Jan Peter Balkenende en ik in gesprek kwamen. Jan Peter was toen financieel woordvoerder in de fractie en daarvoor hoogleraar christelijk-sociaal denken. Als nou iemand ... Ik denk dat Jan Peter toen verder op weg was naar het worden van een praktisch politicus dan ik en tegelijk mij van de hele groep het beste wetenschappelijk begreep. Hoe dan ook, uit het gesprek kwam iets voort. De streep werd een stippellijn en kwam er in.

Lessen
Zoals hierboven al aangegeven, het model en het onderliggende rapport ‘het wiel en de spaken’ heeft weinig gedaan. De fractie kon er zelf onvoldoende mee overweg in de praktische politiek. Was het dan te abstract? Ook nu nog hou ik vol van niet, al was het maar omdat Annemarie Jorritsma, toen minister van Economische Zaken, zelf met een checklist gekomen is dat nog wel iets ingewikkelder was en wel werd toegepast (en eigenlijk altijd privatisering als uitkomst kende. Tsja.)

Zo gaat dat dus. Maar wie wat bewaard heeft wat en dat komt soms nog van pas. Hier wordt het meegegeven in de hoop dat het de lezer inspireert om op een bij dit tijdgewricht passende manier van keuzes te komen.

Peter Noordhoek

Bronnen:
Het wiel en de spaken. Werkgroep Leers. CDA fractie Tweede Kamer, augustus 2000.
Aandachtspunten bij de organisatie van op afstand geplaatste publieke taken. Algemene Rekenkamer. Brief van 17 september 2015