Kwaliteit in het nieuwe regeerakkoord: ‘Doe mij maar alles’

Kwaliteit – wat een woord voor alles. Vanaf het begin van de jaren negentig voerde ik na elk regeerakkoord een analyse uit van de manier waarop het kabinet aan ‘kwaliteit’ denkt te gaan werken. In die jaren stond het woord ‘kwaliteit’ regelmatig in de titel en ik mocht dat graag kritisch maar positief ontleden, doorgaans voor de Staatscourant. Het was echt een thema, waarbij min of meer bewust beleid werd gemaakt, met instrumenten, modellen alles. Liep ernstig uit de hand*, maar er zat wel een gedachte achter het gebruik van het woord. Dat is nu wel anders, maar ook deze week verscheen een regeerakkoord waarin het woord een kleine 50 keer voorkomt – gemiddeld bijna 1 keer per pagina. Dus ja, ook dit verdient een analyse.

Let op: dit is een analyse op conceptueel niveau. Het zegt vooral iets over de kansen op een goede uitvoering van de beleidsvoornemens en zegt minder over de onderliggende keuzes en hoe terecht die zijn. Uiteindelijk zeggen uitvoeringskansen natuurlijk ook iets over de kwaliteit van de insteek, maar ik maak hier geen politieke keuzes.

Kwaliteit gedefinieerd

Mijn wenselijke definitie van kwaliteit is deze: ‘kwaliteit is de consensus zoals die ontstaat nadat impliciete definities van kwaliteit expliciet zijn gemaakt’**. Lees het rustig nog een keer. Ik weet dat in werkelijkheid het proces van het expliciet maken van kwaliteitsdefinities een recept voor ruzie en uitstelgedrag is. Tot consensus komen is moeilijk; als je iets expliciet moet maken, worden ook de verschillen duidelijk. Het eerste waar ik daarom op let is hoe het woord ‘kwaliteit’ benaderd wordt: concreet of algemeen. Het tweede waar ik op let is het paradigma van waaruit geschreven wordt. De ene vorm van kwaliteitszorg is de andere niet. De benamingen verschillen nog weleens onder deskundigen, maar zelf maak ik een onderscheid tussen 4 paradigma’s of denkscholen: empirisch (denken dat alles meetbaar te maken is: wat?), referentieel (denken dat alles in normen of modellen te vatten is: hoe?), reflectief (denken dat het om anders denken gaat: waarom?) en emergent (denken dat het ontstaat uit botsende belangen: huh?) danwel surgent (bewust aansturen op een definitie: ha!). Dit zijn ruwe omschrijvingen, maar ik leg ze verder uit waar dat relevant is. Laat in ieder geval duidelijk zijn dat vooral de referentiële en reflectieve invalshoeken al snel op gespannen voet staan in de beleving.

Eerst zoom ik echt op het woord kwaliteit in, daarna maak ik het minder letterlijk. Concreet startend: waar wordt het woord kwaliteit mee verbonden?

Gebruik per sector

In de inleidingen het akkoord wordt trots gezegd dat we als Nederland hoog op kwaliteit scoren, bijvoorbeeld als het gaat om de ‘kwaliteit van ons onderwijs en onderzoek’ (p. 1). Dit is puur referentieel; verwijzend naar scoringslijstjes op internationale rankings. Prima om trots te zijn op je kwaliteit, overigens.

Over de sectoren die er voorheen het meest ‘aan deden’, Veiligheid en Justitie en BZK, wordt nu veel minder over kwaliteit gesproken. Bij de inleiding wordt nog over ‘investeringen in de justitiële keten gesproken: ‘er komen middelen voor menskracht en kwaliteit’ (p. 3). En, dat ik dat nog mag beleven, wordt de vraag gesteld ‘hoe op kwaliteit gecontroleerde wiet gedecriminaliseerd aan de coffeeshops toegeleverd kan worden’. Wow; laat ik dat een referentiële vraag noemen (verwijzend naar welke empirische norm? How high can you go?), voortkomend uit een emergente vraag: veel partijen zouden het er liever niet over hebben, maar het kwaliteitsprobleem doet zich indringend voor.

Verder wordt gezwegen. Hebben ze de kwaliteit nu voor elkaar of durven ze er niet meer over te beginnen? Laat ik ze krediet geven; ze hebben zoveel pogingen gedaan om langs empirische of referentiële weg (toepassing modellen) op niveau te komen en dat is zo opzichtig mislukt, dat ze nu er niets over melden. Of lag het niet aan de modellen, maar bijvoorbeeld aan de politieke aansturing?

Dan deze, in het kader van onderwijs: ‘Leerlingen, ouders en leraren willen dat onderwijsmiddelen optimaal bijdragen aan de kwaliteit van onderwijs’. (p. 12) Dat leidt tot een vraag aan de Onderwijsraad en de Algemene Rekenkamer om scherper te formuleren hoe dat kan en tegelijk excessen te vermijden. Dus weer referentieel: norm ontwikkeling. Inclusief wat wantrouwen: ‘Om er bovendien voor te zorgen dat extra geld gebruikt wordt waarvoor het bedoeld is, houdt het kabinet het primair- en voortgezet onderwijs aan bestuurlijke afspraken’. De norm moet gehandhaafd worden. Datzelfde geldt ook voor de ‘kwaliteitsafspraken’ in het MBO en de kwaliteit van het techniekonderwijs. Interessanter wordt het als het lerarenregister langs komt. Het lerarenregister is een vorm van certificering, ook weer referentieel. Om dat tot een succes te maken ‘moet het straks van, voor en door de docent zijn’. Even later: ‘Lesontwikkeling, intervisie en evaluatie van lessen krijgen ook erkenning in het lerarenregister. Dat draagt bij aan de kwaliteit van onderwijs.’ Met andere woorden, de lasten van de strenge certificering moeten gecompenseerd worden door maatregelen die dichter bij de menskant van de docent staan. Hier wordt een referentiële insteek gecompenseerd door een reflectieve. Zou het genoeg zijn?

Ook in de paragraaf over het hoger onderwijs zie je diezelfde spanning terug tussen het referentiële en reflectieve: wat aan de ene hand aan vrijheid wordt gegeven (vrij onderzoek, zelf doelstellingen en indicatoren opstellen), wordt met de andere hand weer dichtgetimmerd via kwaliteitsafspraken. De waarschijnlijke uitkomst zal waarschijnlijk ‘emergent’ zijn als de partijen elkaar in evenwicht houdt en ‘surgent’ als een slimmerik doorbraken weet te bereiken.

Heel apart vind ik de discussie over de kwaliteit in de verpleeghuiszorg. De inzet is bijna puur reflectief: ‘De inzet op kwaliteitsverbetering vraagt ook om een andere manier van werken en organiseren: kleinschalig, vraaggericht, innovatief, met minder regels en meer vertrouwen in de zorgprofessionals.’ De stichting Beroepseer kan trots zijn. Maar deze passage wordt direct gevolgd door deze: ‘Dit moet daadwerkelijk leiden tot een aantoonbare verbetering van de kwaliteit. Bestuurders worden daarop beoordeeld.’ Referentieel dus, empirisch ingestoken. En dat kan nu net niet als je echt reflectief denkt, want dat verzet zich tegen ‘de illusie van meetbaarheid’ en alle bureaucratie die daarbij hoort. Noch hier, noch in andere paragrafen over andere onderwerpen, staat hoe met de spanning moet worden omgegaan. En dat klemt al helemaal als dan opeens het ‘kwaliteitskader verpleeghuiszorg, inclusief transitie-, uitvoerings- en implementatiekosten’ langs komt voor ruim 2 miljard en voortkomend uit niets anders dan een juridische verplichting nadat men er in het parlementaire debat niet uitkwam om te benoemen wat die kwaliteit zou moeten zijn. Ik snap alles, maar professioneel vind ik dat hier een grens is overschreden. Hier is geen sprake van een kwaliteitskader, want alles wat die kwaliteit bepaalt is impliciet gebleven, het is zelfs niet emergent en alleen als Van Rijn een heel slim spel heeft gespeeld surgent (wat niet uitgesloten kan worden). Hoe dan ook zou het beter zijn als men het omgedoopt tot iets als ‘financieel kader verpleeghuiszorg’.

Zo is het niet overal. Het akkoord is prima te pruimen als het simpel referentieel blijft redeneren over kwaliteit. Je kan van alles vinden over de uitspraken over bijvoorbeeld de kwaliteit van de woningen en de gebouwde omgeving, de vele uitspraken over lucht- en waterkwaliteit en zelfs de kwaliteit van de inburgeringscursussen en cultuurinstellingen, maar de uitspraken lenen zich over het algemeen wel voor nadere toetsing. Met andere woorden; de uitspraken blijven binnen het eigen referentiekader. Al blijft het oppassen. Over de waterkwaliteit wordt bijvoorbeeld gezegd: dat men ‘tegen minimale maatschappelijke kosten aan nitraatrichtlijn’ wil voldoen. Wat zijn dan die minimale maatschappelijke kosten? Wat zeg je hier eigenlijk? Close reading is dus verplicht, elke keer als het woord ‘kwaliteit’ langskomt. De Volkskrant beschrijft hoe tijdens de formatie ‘om elke komma werd gestreden’. Los van het feit dat er op bijna Noordhoekiaanse wijze spellingsmissers worden gemaakt (het kan de beste overkomen), heb ik juist vaak het gevoel dat het woord kwaliteit maskeert waar de onderhandelingspartners er niet uitkwamen – en dat is best wel vaak. Ik heb makkelijk praten, maar als ik bij zo’n discussie zou zitten, zou ik regelmatig van paradigma wisselen. Ze hebben elk hun eigen waarde: wat weten we eigenlijk? Hoe zou de norm moeten luiden? Kunnen we echt geen ruimte geven? Kunnen we het niet gewoon laten gebeuren, of kunnen we toch doorpakken? Dan heb je in ieder geval alles gedaan om te schudden aan de boom van impliciete definities achter dat vermaledijde woord ‘kwaliteit’.

Om het overzicht af te ronden, moet ik toch ook zeggen dat er soms een aardig extra accent wordt toegevoegd aan dat woord ‘kwaliteit’. Professioneel vind ik het interessant dat bijvoorbeeld in het kader van stalbranden (is dat niet een wat klein punt voor een regeerakkoord?) er over ‘ketenkwaliteitsystemen’ wordt gesproken. Dat is in ieder geval een moderne benadering, één die weerspiegelt dat heel veel kwaliteitsvraagstukken een keten- of netwerkkarakter hebben. Het meest nieuwsgierig word ik echter naar de operatie ‘Inzicht in Kwaliteit’ die bedoeld is om de kennis over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het begrotingsbeleid te vergroten. Dat doet toch wat twijfelen over de kwaliteit van het huidige begrotingsbeleid, maar gelukkig hadden we dit keer de beschikking over Eric Wiebes, Pieter Omtzigt, Wouter Koolmees en Carola Faber. Tegen hun kennis kan geen studie op.

Alles door de bril van het woord ‘kwaliteit’ bekijken levert wel een blikvernauwing op. Veel van de genoemde zaken hebben, zo zou je kunnen zeggen, een inherente kwaliteit. Als er bijvoorbeeld ergens een budget wordt uitgetrokken voor ‘preventie en ondersteuning bij ongewenste zwangerschappen’ dan kan je zeggen dat dit op zichzelf al staat voor de wens om goed beleid te voeren. Wat mooi. Maar in technische zin zou je ook weer kunnen zeggen dat het veel te gedetailleerd is voor een akkoord als dit. Hoe zinvol is het om te proberen de uitgaven hiervoor vier jaar vooruit te plannen?

En zo heeft alles z’n voor- en nadeel. Het is in ieder geval goed om te beseffen dat dit de uitkomst is van een maandenlang onderhandelingsproces tussen vier partijen die het op vele punten fundamenteel oneens met elkaar waren. Elk mocht af en toe iets winnen, niemand mocht alles winnen. En dan ligt er opeens een tekst.

Analyse over het geheel

Dit akkoord is alleen empirisch in de zin dat er een nauwkeurig financieel kader onder ligt. Hoe dat precies verbonden is met de vele items en inspanningen die onder het woord ‘kwaliteit’ worden gevangen blijft onduidelijk. In iets van 5 van de 50 is die verbinding te maken. De overgrote meerderheid van wat is afgesproken, al dan niet met het woord ‘kwaliteit’ erbij, is referentieel van aard; ergens hoort er een (nadere) norm of afspraak bij. Met de ruimte die daar nog in zit, zal nog menig Kamerdebat worden gevuld. Waar het echt nu al botst is bij de kwaliteitstermen waar een referentieel paradigma (er is een norm te maken) tegenover een reflectieve komt te staan (dat hangt van de persoon en situatie af, vergt maatwerk). Dan weet je dat er a) nog verder onderhandeld moet worden en b) hier doof-blinden met elkaar moeten onderhandelen.

Al met al is het verleidelijk om het hele regeerakkoord als een ‘emergent’ kwaliteitsverhaal te beschouwen dit is wat boven komt drijven als je vier partijen zolang bij elkaar in een hok zet. Toch doet dit het akkoord tekort. Door het verhaal heen worden onverwachte keuzes gemaakt, bijvoorbeeld ten aanzien van duurzaamheid, het eigen woningbezit en de wietteelt. Dat past eerder bij een ‘surgent’ beeld dan een ‘emergent’ beeld. Dat zijn naar verwachting ook de dingen die goede wil hebben gekweekt onderling. We zullen zien of deze lijm tussen de onderhandelingspartners van dusdanige kwaliteit is dat het 4 jaar houdt, want dat is de reguliere kabinetsperiode (herkent de lezer inmiddels de verschillende paradigma’s in deze laatste zin?)

Peter Noordhoek

* In de negentiger jaren werd te instrumenteel over de invoering van kwaliteitszorg gedacht, mede omdat we dachten het bedrijfsleven wel even als model te kunnen gebruiken. Met de gedachte achter ‘New Public management’ (NPM) was en is niet zoveel mis, maar het is wel erg knullig uitgevoerd. Ik heb er aan meegedaan, maar er ook voor gewaarschuwd, o.a. in een artikel van Raymond Saner en ondergetekende ‘Beyond Public Management. Answering the Claims of both Politics and Society.’ In Public Organization Review, 2008. In 2011 zijn we verder gegaan in de uitwerking, maar dat is in het Deens verschenen en aangezien ik dat zelf niet kan lezen, durf ik er ook niet voor in te staan.

** Deze definitie is van ondergetekende, eerder op LinkedIn en andere sites gepubliceerd onder de titel ‘De politiek van de kwaliteit’. De benadering maakt deel uit van mijn promotieonderzoek. Het schema en de vier gebruikte termen zijn mede geïnspireerd op een door Huub Vinkenburg gestarte discussie over ‘scholen van kwaliteit’. Vooral Teun Hardjono heeft deze handschoen opgepakt. Binnenkort verschijnt van hem een boek over dit thema (‘Denken over kwaliteit. Vier paradigma’s) en waar mogelijk probeer ik hem te volgen. Dat lukt alleen niet goed bij het ‘emergente’ paradigma, waar ik ‘urgent’ naast heb gezet.


Onze wereld is groot, complex en hoog als een berg. Weersomstandigheden wijzigen zich voortdurend. Hoe kom je dan aan de top?
Kaarten en instrumenten kunnen helpen. U vindt er hier vele. Het echte geheim schuilt in de mentaliteit waarmee u de berg te lijf gaat. Dan geldt wat iemand ooit vertelde: ‘De noordkant van een berg is het moeilijkste om te beklimmen, maar het meeste de moeite waard.’ Bij Northedge gaan we voor kwaliteit boven kwantiteit. Het vergt meer denkwerk, meer inspanning, meer van meer. Maar het is zo de moeite waard.  

Peter Noordhoek