En daar was ze weer afgelopen week, de gele-kaart discussie. Het is tenslotte campagnetijd. Als de Europese Commissie iets doet wat nationale parlementen niet zint, kan vanuit die parlementen een gele kaart procedure worden gestart die het Europese initiatief voor weer nieuwe regels zou kunnen stoppen. Dit blijkt niet te werken. En dus hebben we het nu over oranje kaarten. Of rode.
Als het maar flink klinkt. Op het gevaar af dat ik ondeskundige juridische onzin verkoop, wil ik met een alternatief komen dat ik niet zo flink klinkt, maar wel kan werken: het idee van klimmende en dalende regelgeving tussen groepen lidstaten.
In Nederland is twee keer een gele kaart gegeven en het werkte niet. In een scherpe evaluatie is het probleem ook blootgelegd: andere prioriteiten van de nationale parlementen zelf. In het Nederlandse parlement werd geklaagd over de krappe tijd waarin een gele kaart procedure zou moeten spelen, maar de werkelijkheid is dat geen enkele procedure lang genoeg is. Landelijke zaken krijgen steeds weer de prioriteit. Met Europa in de gaten houden valt te weinig eer te behalen. Dat geldt voor het Nederlandse parlement en voor de meeste andere parlementen nog meer. Hemd, rok.
Nee, die kaartprocedure werkt niet, ook niet als deze van kleur verandert. En het gaat verder. Wie kijkt naar de praktijk van het beroep op de subsidiariteitsartikel (art. 5 EU-verdrag) kan niet anders dan constateren dat dit beroep in de praktijk niet wordt gedaan of niet werkt. Andersom werkt wel: landen die willen afwijken van het Verdrag worden langs juridische wegen tot de orde geroepen.
Ik ga hier geen discussie aan of dat goed of slecht is. Ik constateer slechts wat wetenschappers en deskundigen voor mij hebben geconstateerd. Net zoals geconstateerd is, bijvoorbeeld door onderzoekers van de London School of Economics, dat er een opvallende neiging is om tot consensus te komen in Brussel. Voor de uitbreiding van de Unie tot (uiteindelijk) 28 landen werd aangenomen dat met meer partijen aan tafel het moeilijker zou worden om tot een compromis te komen. Tot dusver is dat niet aan de orde, de consensus dat er consensus moet zijn blijft onverminderd groot. Er wordt nu gespeculeerd dat de komst van populistische partijen dat gaat veranderen, maar tenzij deze populistische partijen met een van de twee grote partijen tot een overeenkomst kunnen komen – en ze kunnen nu nog niet eens met elkaar tot overeenstemming komen – zie ik daar zo snel geen verandering in komen.
Maar ja, de consensus blijft ook groot dat de EU een moloch is die veel te veel bevoegdheden naar zich toetrekt. Het cliché klopt: als iets goed gaat is dat het succes van een landelijke politicus, als het verkeerd wordt gevonden heeft Brussel het gedaan. Daarom blijf ik het maar herhalen: Europa gaat niet over Europa, Europa gaat over ons. Hoe gaan wij met onszelf om? Dat geeft ook een goede indicatie van hoe we met anderen omgaan. Want hoe sceptisch we mogen zijn over wat er terecht komt van al die maatregelen om een parlement beter op Europese zaken te laten letten, het lijkt er dus op dat we buiten de parlementen om heel wat als landen weten af te stemmen.
Voor we dan weer over het ‘democratisch tekort’ beginnen (eerder nog dat van de parlementen volgens mij, dan van het EP), moeten we beseffen dat we een zeer complexe materie te pakken hebben. Het werkt ons continentale juridische systeem eigenlijk zonder federaal afstemmingsmechanisme? Het antwoord: langzaam en zorgvuldig. Allemaal vrijende egeltjes met een meestersgraad. Op het continent zijn de juristen aan de macht, net zoals dat in de Angelsaksische wereld de economen overheersen. Wil je daar wat aan veranderen, dan gaat het er om juridische vraagstukken op een niet-juridische manier te benaderen. Anders blijft het systeem het systeem. Hoe bedoel ik dat, minder cryptisch?
Laat ik met een voorbeeld komen aan de rand van de Europese verdragen. Velen die in het Europese circuit ronddraaien zullen het herkennen, maar er wordt niet echt iets aan gedaan, om redenen die ik hier ook zal uitleggen. Voor veel anderen zal dit nieuw zijn en het lijkt me zeker voor die lezers goed om er kennis van te nemen.
Het is alom, noord of zuid, een grote wens om de werkgelegenheid te bestrijden. Dat kan eigenlijk niet zonder je over onderwijs uit te spreken. Vooral het beroepsonderwijs is een geliefd thema in werkgelegenheidsdiscussies en terecht. Onderwijs is echter een van de thema’s die in beginsel buiten het Verdrag vallen en aan de lidstaten zelf is voorbehouden. Afstemming prima. ‘Best practices’? Natuurlijk. Maar hoeveel verder mag het gaan? Het is een feit dat veel landen, vooral de landen die het niet goed doen op de lijstjes – lees: zuidelijke lidstaten – behoefte hebben aan meer regelgeving. Of beter gezegd: degenen die deze landen vertegenwoordigen. Is dat omdat het verstokte socialisten zijn? Dat zou soms best kunnen, maar voor de meesten geldt dat niet. Is dat om de noordelijke landen terug te pesten? Ik betwijfel of dat zo werkt, maar zelf heb ik dat nooit meegemaakt.
De allerbelangrijkste reden heeft te maken met het feit dat deze vertegenwoordigers er in eigen land vaak niet doorheen komen om de gewenste verbeteringen door te zetten. Neem het voorbeeld van niet functionerende vakopleidingen. Met een Europese regeling achter de hand kunnen maatregelen worden afgedwongen waar schooldirecteuren, al dan niet gedenkt door politieke vriendjes, zich nu steeds aan weten te onttrekken. Europese regels zijn de band waarlangs men intern beweging probeert te krijgen. Europa heeft baat bij dit spel omdat het vaak de enige echte manier is om, in dit geval, van een laag niveau van onderwijs tot een hoger te komen.
Over het algemeen willen de vertegenwoordigers in de noordelijke landen ze best helpen. Als zo deze zwakke landen wat beter kunnen worden, des te beter natuurlijk. Vol sympathie horen ze de problemen van hun minder gelukkige collega’s aan. Maar twee zaken en één juridisch principe houdt ze tegen.
Er zit iets afschermends in de houding van veel noordelijke landen. Ze zijn tegen het instrument van (meer) regelgeving om de simpele reden dat ze hun eigen systeem het mooiste vinden en niet willen dat er via de band van Europa aan kan worden gesleuteld. In Nederland hebben wij bijvoorbeeld op onderwijs terrein in Nederland een absoluut uniek inspectiesysteem. Daar mag nog met geen vinger naar gewezen worden, ook al weten we dat deze unieke inspectie veel scholen lui maakt. Je wilt niet het risico nemen dat wat goed voor de zuidelijke landen is slecht voor de noordelijke uitpakt. Het motto is dus: blijf ver van regelgeving af. Daarbij komt dat er wel degelijk een serieuze wens is in veel landen om de bureaucratie terug te dringen en naar minder regels te streven. Wensen om dan tot nieuwe regelgeving over te gaan kunnen dan al snel worden ontmoedigd. In plaats daarvan komen dan de zachte stimuleringsmaatregelen die in de landen die hardere maatregelen voor zichzelf nodig vinden niet aankomen.
Het tweede heeft met het niveau van de normen in de regelgeving te maken. Een verhoging van de normen voor de zuidelijke landen kan in een verslechtering betekenen van de norm ten opzichte van de huidige situatie in de noordelijke landen. Ook hierin loopt het dus vast.
Dan het principe. Dat principe is simpel het idee dat Europese regelgeving voor elke lidstaat moet gelden: dezelfde norm binnen dezelfde regeling voor dezelfde situatie.
Het is allemaal logisch, begrijpelijk en verstandig. En achterhaald, wil je tenminste een werkende Europese Unie hebben. Wat juristen en oude Europa denkers niet vatten dat systemen vol diversiteit beter zijn dan uniforme systemen. Durf te differentiëren! En als je dat slim doet, krijg je aan het einde van de route nog meer eensgezindheid ook.
Dat is dan ook de kern van mijn voorstel. Dat komt er op neer dat landen die in eigen land sneller willen converteren – “klimmen” – naar het hogere Europese niveau, daar de ruimte voor krijgen mits voldoende landen (zeg: 10) daar aan mee doen. Anders is het niet Europees. Het gaat hierbij niet inde eerste instantie om nieuwe regelgeving. Het gaat vooral om een bewuste verhoging van de norm binnen een regeling. Het belangrijkste effect ervan moet zijn dat het lidstaat dat dit overneemt zichzelf het signaal geeft het niveau te verhogen binnen Europees kader.
Daar staat tegenover dat landen die hun administratieve lasten willen verlagen dat ook moeten kunnen doen. Zij kunnen, als voldoende lidstaten meedoen, het aantal bestaande regels verlagen, inclusief de daarin geformuleerde normen.
Om dat te laten werken is er wel een spelregel van toepassing dat de dalende regelgeving nooit onder het niveau van de klimmende mag komen. Er moet voor de klimmende partijen een prikkel blijven om het niveau te verhogen, zoals er door de dalende partijen voor gezorgd moet worden dat de verstorende werking minimaal blijft. Anders luidt de spelregel: opnieuw weer alles communaal regelen.
Juristen zullen van deze benadering gruwen. Juristen staan ook met hun mond vol tanden als het er om gaat om meer diversiteit en flexibiliteit in het systeem te krijgen, zeker als je dat aantoonbaar niet krijgt via kaarten of andere goedbedoelde maar niet-werkende spelregels. We zullen we meer psychologisch moeten denken.
Naar ik begrijp heeft men in Italië geprobeerd iets vergelijkbaars op te zetten. Daar probeerde men verschillende regimes van regelgeving te creëren tussen Noord- en Zuid-Italië. Maar ik vraag me sterk af of daar de prikkel goed is doordacht. Hoe dan ook, dit is mijn bijdrage aan de discussie over het niveau van regelgeving in Europa. Het kan anders – en beschikt u over een creatievere geest, meldt u vooral!
Peter Noordhoek
www.northedge.nl
