Het kabinet heeft in het regeerakkoord het getal van 100.000 opgenomen als minimum voor de omvang van gemeenten. Ik deel het ideaal van een kleinere overheid, maar dit criterium lijkt als medicijn erger dan de kwaal. Deze dwaas fileert de verschillende schaalniveaus waarop je er naar kan kijken - met een eigen dwaze oplossing als alternatief.
Er zijn ongeveer 25 à 30 ‘markten’ in Nederland; min of meer geografisch samenhangende gebieden die je voldoende als een eenheid kan zien (al blijft dat relatief; de zorg kent er ongeveer 40). Het is dit aantal van 25 à 30 regio’s waarvan al menig Tingenieur (iemand die hoopt om net als Thorbecke voor een nieuwe staatsinrichting te kunnen zorgen) heeft gezegd dat dit optimaal zou zijn voor ons land. Dit is dus meer dan het 100.000 criterium waar het kabinet nu over spreekt. Bij die omvang is het overigens een gegeven dat er een vorm van binnengemeentelijke decentralisatie nodig is.
Of het gewenst is om allemaal regio’s te krijgen van dezelfde omvang is overigens de vraag. Bij gelijke grote zal er waarschijnlijk meer neiging zijn om met elkaar te gaan knokken dan als er aanmerkelijke verschillen in omvang zijn. En er zijn ook natuurlijke grenzen. In Friesland is nu een gemeente met 96 kernen (!) en nog altijd niet verder komt dan 80.000 inwoners. Maar goed, het regeerakkoord laat dan ook ergens het woord ‘maatwerk’ vallen. De inzet is helder: 100.000.
De ideale omvang als het om uitvoering gaat, zal tussen de 30 en 50.000 inwoners liggen. Dan ken je elkaar nog voldoende en wordt er al snel voldoende geschakeld. Lokale omstandigheden daargelaten – waar je in de praktijk wel degelijk op moet letten – zou het niet verbazen dat je bij de binnengemeentelijke decentralisatie weer ongeveer op dit inwonersaantal zal uitkomen.
Praat je over de herkenbaarheid richting de burger, dan kom je overigens op weer een ander aantal uit en schuilt er een grote adder onder het gras. De ideale schaal richting burgers, te definiëren in termen van ‘kennen en gekend worden’ moet – en dit is een puur persoonlijke schatting - in een bandbreedte tussen de 500 en 5.000 inwoners worden gezocht. Die bandbreedte is zo groot omdat in een stedelijke verwachting er domweg niet zo’n verwachting is dat er persoonlijke ontmoetingen plaatsvinden, wellicht zelfs het tegendeel, en zeker op het platteland er een uitgesproken verwachting is dat de burgemeester en de belangrijkste ambtenaren persoonlijk gekend worden.
En dan is er nog een andere schaal die bekeken moet worden en waar te weinig over gesproken wordt. Welke schaal is er optimaal voor de beleidsvoering van een gemeente? Want geen vergissing: beleid kent een andere schaal dan uitvoering. Het zijn verschillende kennisparadigma’s. Uiteraard moeten die ergens bij elkaar komen, maar bij de beleidsfunctie is sprake van een andere dynamiek. Eigenlijk hebben we het bij de beleidsfunctie niet over schaal, maar over ‘schaalbaarheid’. Om dat te begrijpen moet je wel een onderscheid maken tussen de beleidsmedewerker die de functie van specialist heeft en degene die zich als strategische beleidsadviseur moet bekommeren om meer diffuse langere termijnzaken. Als je er goed over nadenkt, dan zijn veruit de meeste gemeenten te klein aan het worden voor de strategische functie en te groot voor de specialistische functie.
Dus laten we het even hardop zeggen: DAT SCHAALNIVEAU VAN 100.000 IS DWAAS.
Dwazer nog dan de gedachte dat 100.000 een goed schaalniveau zou zijn, is de gedachte dat je zo aan de knoppen zou kunnen draaien dat je gemeenten bijna als vanzelf naar dat schaalniveau brengt. Oh ja, het kan wel, hoewel altijd anders dan je denkt, maar tegenwelke prijs?
Zoals er nu over de schaalverandering wordt gesproken lijkt het vooral een kwestie van nieuwe wetten en regels. Dat is slechts de vertekening van een prisma dat nog strak op het Haagse is gericht. Dat is een ander soort dwaasheid, maar daar hebben we het later nog wel eens over. Wat de schaal betreft geldt dat het nog om ‘het echie’ moet gaan. Dan spreken we over een nieuw bestuursakkoord, maar vooral ook over de ingewikkelde juridische en financieel-technische en ICT-overwegingen er achter.
Een gemeente levert heel veel verschillende ‘producten’. Elke gemeente is ruwweg verdeeld over dezelfde bundeling van producten. Daarom heb je in bijna elke gemeente de afdeling publiekszaken, een gemeentewerken, een sociale dienst, etc. Elk van deze productgroepen reageert anders op schaalveranderingen. Vooral in het sociale domein kunnen er dan ook nog extra bewegingen worden verwacht door de decentralisatie van grote wetten als de AWBZ. Om elk van deze productgroepen heen hangt een apart juridisch en financieel arrangement van verfijnde afspraken. Heel veel daarvan komt bij elkaar in het gemeentefonds. Dat zit zo fijnmazig in elkaar dat de burgers in Eindhoven via via meebetalen aan de slechte bodem van mijn stad Gouda (dank, dank). Tot op zekere hoogte is het geen probleem om de parameters in dat fonds te wijzigen. Maar waar we het nu over hebben is niet de gebruikelijke geleidelijke wijzigingen. Alle veranderingen bij elkaar genomen – 100.000 criterium, decentralisaties, verschuivende vastgoed posities, bezuinigingen – vormen een schok voor het systeem. Degene die dit gaat wijzigen moet als een Karpov tientallen zetten vooruit denken, anders gaat het mis. Het kan (leuke klus!), maar het is zoiets als precisie chirurgie uitvoeren in een boot op open zee. Je zou niet de patiënt willen zijn.
Het is dus dwaas om met een criterium van 100.000 te komen als dat niet past bij de schaal van regio, uitvoering, burger of beleid. Het is nog dwazer om aan zoiets complex te beginnen als het hele financiële gebouw bol staat van de spanning. Maar echt dwaas is het natuurlijk om – zoals ik hierboven heb gedaan – dat getal van 100.000 letterlijk te nemen. Het getal past in een reeks van uitspraken die kabinetten doen om alles op scherp te zetten en te zeggen: ‘jongens, het is menens.’
Ja, ik ben zo dwaas. Deels hou ik die dwaasheid vol omdat ik zorg heb dat dit kabinet het meent. EN deels hou ik die dwaasheid vol omdat alleen dwaasheid ons kan redden. Het punt is, dat ik dit kabinet volledig gelijk geef dat het iets probeert. Er moet echt iets gebeuren met de wijze waarop we met de overheid omgaan. Zoals ik eerder heb gesteld: we zijn verslaafd aan de overheid. Wij allemaal, inclusief het grootste deel van het bedrijfsleven, de banken in het bijzonder. Van die verslaving komen we niet zomaar af. Dat er iets gebeurd, is dus prima. Alleen, ik hoop dat ze niet letterlijk met dit verhaal gaan komen, want het werkt niet.
Oh, ik weet het, er zit nog een ander verhaal achter aan: dat van de digitalisering. Sluit de loketten maar, we doen alles voortaan digitaal, op afstand. Dan maakt schaal ook niet meer uit. Wil je toch nog een mens aan het loket? Dan hebt u maar twee opties mijn, mevrouw: betalen of een sociale indicatie laten zien.
Ik geloof er dus niet in. Nog dwazer dan het kiezen van een onlogische schaalgrootte als ideaal, is het geloof dat je dat kan doen door tegelijk aan de financiële en digitale knoppen te draaien, de eerste zo ver mogelijk dichtschroevend, de ander min of meer open zettend. Wat kan je dan anders krijgen dan iets dat heel erg scheef aanvoelt. Mensen haken dan nog verder af van de overheid, maar voelen zich tegelijk er nog kouder door behandeld dan nu al het geval is.
Wat dan? Onlangs zag ik een onderzoek naar bezuinigingen in the International Journal of Public Sector Management (ik mag in de adviesraad zitten). Bij dit artikel wat twijfels bij de representativiteit, maar intuïtief klopt het. Het onderzoek zegt dat overheidsorganisaties die niet door reorganisaties zijn gegaan kleiner en goedkoper zijn dan overheidsorganisaties die daar wel doorheen zijn gesleept. In Nederland kan je zo’n onderzoek waarschijnlijk niet eens doen, zozeer woedt hier de reorganisatiewoede.
Wat, zo dacht ik, als je nu eens de andere kant op redeneert en in essentie alles met rust laat qua schaal. Gewoon, niets doen. Zou je dan niet de eerste grote stap richting bezuiniging al gezet hebben? Voor de andere stappen – want die blijven natuurlijk nodig - moet je de oplossing vooral aan de achterkant van de overheidsorganisaties blijven zoeken, zo ver mogelijk van de burger af.
Dus als ik dan door ga redeneren – volstrekt als een dwaas, natuurlijk – zou het dan niet logisch zijn om de provincies iets te gaan verkleinen of op te delen? Ze als het ware door hun knieën te laten zakken. Zou het dan ook niet aardig zijn om de schaalvergroting van de back-offices op provinciaal niveau te gaan zoeken, als opdrachtnemer voor de gemeenten. Maar, hoor ik iedereen zeggen, dat kunnen ze helemaal niet. Kijk naar de RUD-vorming. Nou ja, ik zei toch dat ik een dwaas ben. Maar niet zo dwaas, dat ik denk dat provincies dit niet zouden kunnen leren. Een daar mag wel degelijk druk op komen. En bovendien, een belang hebben ze.
Maar goed, het blijft een dwaas idee.
Een slang bijt zich in de staart
en weet zich toch niet eindeloos
Een krab sprint over 't zand
en voelt zich toch niet rechteloos
Een luiaard kent zijn eigen aard
en weet zich toch nooit werkeloos
Alleen deze mens met z'n verstand
voelt zich steeds weer waardeloos
Het is niet moeilijk om dwaas te worden van het denken over de overheid. Het is te groot, te veel. Juist dan rest vaak niet veel meer dan het grote gebaar of een indrukwekkend getal. Het geeft zeker de indruk van draagkracht. Waar ik voor pleit is slimheid. Echte slimheid. Soms is niets doen beter dan het verkeerde doen, soms is de andere kant op redeneren de enige manier om vooruit te komen.
Peter Noordhoek
www.northedge.nl
